关于校规校纪的法律效力问题…求懂法的解答…

一、公立高校校规应该是法律渊源　　高校校规即由高校制定的学生必须遵守的各项规则的总称。学生遵守校规曾经是天经地义的事情，然而，如果放在依法治国理念下考量，就应该给出一个理由，如果做不到这一点，将无法通过法律的审视并可能招惹法律责任。　　在大陆法系国家和地区看来，高校校规对学生的约束力来源于法律对公民的约束力，校规是行政法的法律渊源，其约束对象为在校学生。法国大学的法律地位是公法人，公法人“在其主管公务的范围内，根据法律的规定和上级条例的授权，可以制定条例”。校规属于大学制定的条例，根据法国立法传统，条例是和议会制定的法律同样重要的行政法的法律渊源，可见，法国将高校校规作为法源看待。德国将大学校规纳入公法规章，公法规章是指国家内部的独立团体——其中特别是乡镇、乡镇联合体、社团、大学和协会等国家之外的团体，为了管理其自治范围内(即非直接国家性)的事物，针对其成员或者所属的人，以特定的高权方式单方面发布的法律规范。我国台湾地区同样将高校校规纳人法源。大陆法系国家和地区将校规列入法律渊源，遵守校规自然是学生的义务。　　我国公立高校校规在学生管理中同样发挥着法律的作用。校规记载着学生的权利和义务，对学籍管理进行详细规定，有专门的章节规定学生的奖励和处分。如果学生违反了校规，就有可能受到警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等处分。尤其是开除学籍，一旦适用，就会改变学生的身份，甚至改变其人生的轨迹。校规对学生的影响比之行政法规对一般公民的影响毫不逊色。学生以校规为自己行为的界限，学校以校规为管理学生的依据，法院审查案件时以校规的效力为基础，对于学生，校规就是他们天天面对的法律。　　公立高校校规应该是学生的法律。在法制环境下，校规如果不是法律，就无法解释其对学生的约束力的来源，校规由高校单方制定，并由高校执行，对学生发生强制力，直接影响学生的宪法权利——受教育权，如果校规不是法律，哪类合同或者组织的内部规定有资格发挥这样的作用？　　大学校规是否属于民法范畴？笔者也曾试图从此路径对校规进行探讨，将其归人格式合同，但后来发现存在无法回避的问题：对于公立高校来说，高校和学生之间的法律地位是不平等的，这种不平等在高校对学生的管理过程中表现尤为明显。不平等关系不属于民法调整的范围，而校规正是高校对学生进行管理的依据。因此，公立高校校规不属于民事性质。至此，我们不得不承认，高校校规应该是法律文件。　　二、校规成为法律渊源的制度基础是大学自治　　大学校规为什么成为法律渊源或者说大学基于什么样的理论产生立法权是必须解决的一个基本问题，答案蕴含于西方构建的大学自治制度。　　自治指国家基于管理的考虑，通过法律授权人民团体自己管理内部事务。自治使人民团体具有较大的独立性(经常体现为授予“公法人”地位)，享有自治权限(立法权、执行权、人事权、处罚权等)，承担自治任务。自治的根本特征是团体内人民对内部事务的民主管理，或者说团体成员对团体事务发生决定性影响。自治的内容之一是团体的立法权，德国称自治团体立法为自治规章(有人译为公法规章)，“自治规章是由自治公法人根据自治权制定的规范，它的制定不需要法律的授权，也不是为了执行法律。它只适用于自治公法人内部并受法律的承认和保护”。印‘自制规章’是公法人民主选举的机关制定的，它有民主的基础，凭借自治意义上的成员契约性权利让渡，这种局部的“社会契约”产生合法性，并对社团成员产生约束性权力。大学自治是自治的一种形态，法律授予大学公法人地位，大学成员因而享有民主管理内部事务的权利，取得校规制定权，校规是大学全体成员或者民主选举产生的代表大会制定，是学生的法律，对学生具有强制力。　　虽然校规得到宪法和法律的允许，是大学自我管理的一种形式，但也要受到一些限制：第一，约束对象仅限于该大学内学生。第二，遵守法律保留原则，重要事项仍然由国家立法机关制定的法律来规定。　　大学是国家的一个基本单元，国家授权大学自治，不可能将所有权力授出，国家的法律仍然对学生产生约束力，国家的行政管理权仍然对学生产生影响，但大学自治是一种国家间接治理的方式，这些约束和影响应该通过间接的方式体现出来，处理的办法是将这些国家的法律和行政权力以更加细化的方式制定成校规，这部分内容是传接法律法规的授权或政府的委托而来，称之为传接型校规。传接型校规的权力凭借的是法律法规的授权和政府委托的公务执行权，它明显带有为执行操作而用校规的名义予以细化的特征，其执行力也来自国家法的执行力和行政权力的延伸。除此之外，大学纯粹基于自治权制定的校规，具有完全的自主性，这类校规称之为自主型校规。自治型校规和传接型校规在大学校规中同时存在，是大学校规的一个显著特点。　　三、我国没有建立相应的制度理顺校规的法律地位　　我国是否存在大学自治？《中华人民共和国高等教育法》第1l条引起了一些学者的关注，该条规定，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”有学者把其中的“依法自主办学，实行民主管理”等同于法国、德国的大学自治，认为是大学获得自治权的法律依据。笔者对此不敢苟同。这里的自主办学和民主管理在当时的条件下强调高校要加强自身的办学能力，在《中华人民共和国高等教育法》立法之初，考虑的主要是高校应该脱离政府的直接管理，不要再过分依靠政府，没有证据证明有授予大学自治权的意图。如果确实授予大学自治的权力，如前所述，需要一套完善的制度保障，实际上，我们并未发现相关规定。自治的精髓是民主管理，大学自治精髓同样是大学内部人员包括全体老师和学生共同管理的大学，对大学的事物能够发挥决定性影响，这不符合我国大学的实然状态。因此，不能对《中华人民共和国高等教育法》第11条有过高的期待，我国高等教育学校办学自主权不同于西方的大学自治，也不能根据此得出高校有立法权的结果。　　实际上，我国公立高校校规的制定权不是来源于大学自治，而是具有自己的生成逻辑。高校校规的制定权来自三个方面的授权：　　（一）《普通高等学校学生管理规定》的授权　　教育部制定的《普通高等学校学生管理规定》第68条规定：“高等学校应当根据本规定定制或者修改学校的7a64e78988e69d8331333262376664学生管理规定，报主管教育行政部门备案（中央部委属校同时抄报所在地省级教育行政部门），并及时向学生公布。”该规定是是对高校制定校规行为的授权，成为高等学校制定校规的法律依据。　　教育部制定《普通高等学校学生管理规定》的权利属于自己的职权。《中华人民共和国宪法》第89条规定国务院行使“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育、和计划生育工作”，宪法第90条还规定，“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”从宪法的规定可以清楚的看到，教育管理是国务院的重要职能，教育不是国务院主管教育的下属机关，具有根据上位法发布规章的权利，《普通高等学校学生管理规定》第一条对该规章和上位法的链接关系作了进一步说明，“根据教育法、高等教育法以及其他有关法律、法规制定本规定。”这些内容说明，教育部是在自己的职权范围内行使立法权。　　（二）《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》的授权　　我国宪法第89条规定国务院有“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规、发布决定和命令”的权利，《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》就是根据《中华人民共和国学位条例》指定的行政法规，该行政法规第25条规定，“学位授予单位可根据本暂行实施办法，制定本单位授予学位的工作细则”。基于这一条的授权，有学位授予权的公立高校制定自己的学位管理工作细则，这同时也构成了公立高校校规的部分内容。　　（三）《中华人民共和国高等教育法》的授权　　《中华人民共和国高等教育法》第41条规定，高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，有权“拟定发展计划、制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施”。这里所指的规章制度应该包括校规在内。　　根据《普通高等学校学生管理规定》和《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》指定的校规是将行政法规和规章的内容在本校的具体条件下进行转化，应该说，这部分校规的内容和约束力是其原上位法的内容和约束力在高校内的延伸，属于传接型校规。《中华人民共和国高等教育法》授权校长制定校规，似乎应该属于高效的自主型立法，但仔细想来，法律授权校长立法，似乎不合情理，因为法的效力来自社会成员的集体契约，而不是个人意志，所以应当理解为由校长召集或者组织立法。　　可以看出，我国公立高校校规的制定均来自于法律授权，按照法律理论，这种校规的制定方式应该属于授权立法之列，因为这些授权共同来自于法条的授权，所以，称之为法条授权立法。虽然我们没有在理论上解决公立高校的自主立法权的问题，但这并不意味着我国公立高校校规中不存在自主立法的内容。自主立法权是高校的本性权利之一，不会因为法律没有规定高校就主动失去其本性，即使在没有法律的情况下，高校的规章制度也还是存在的。因此，高校从来就没有放弃过自己权利的行使，从来没有放弃过为了高校职能的实现制定校规校纪的权利，其中不乏没有法律授权或者与上位法冲突的内容，高校一直在行使其自主立法权。高校的自主立法内容并不少见，只是由于存在先天缺陷，这部分校规内容存在合法性危机。　　我国虽然通过授权立法的方式解决了公立高校校规制定权的问题，但从法理逻辑分析，这套制度并不完善，存在以下值得探讨的问题。第一，这种法条授权立法的方式的正当性存在争议。我国《立法法》只把全国人大及其常委会将自身立法权限授权国务院制定行政法规列为授权立法事项，其他授权立法的方式都没有提及。不仅如此，在立法者眼中，“今后，随着法律的日渐完善，逐步形成比较完备的法律体系，授权立法的范围自然逐渐缩小。”可以看出，我国对这种法条授权立法的形式采取不信任的态度，公立高校校规的合法性将受到质疑。第二，《普通高等学校学生管理规定》是教育部的职权立法，其中设定的纪律处分，包括警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等，已经对学生的权益产生影响，尤其是开除学籍，涉及学生的受教育权，这是宪法保障的公民基本权利，属于法律保留的范畴，是全国人大及其常委会立法范围内事项，部门规章对此做出创设性规定显然位阶偏低。第三，我国公立高校除行使学位授予权等特殊事项时能成为行政主体外，其他情况下都不是行政主体。我国法律没有公法人和私法人的划分，《中华人民共和国高等教育法》将公立高校定位为法人，按通常的理解，是一种民事法人。高校也没有通过其他法律获得行政主体资格，授权高校制定校规等于授权民事主体行使立法权。按照法律理论，民事主体不应该享有立法权。第四，法律、行政法规和规章不可能具体规定高校的所有问题，否则，校规就失去了其存在的必要性，校规中总是要包含自主型立法的内容，但以现有校规的生成逻辑，自主型校规缺乏合法性基础。　　以上的分析如果成立，就得出这样一个结论，我国公立高校校规制定权在法理上存在难以自圆其说的障碍，完善高校立法机制，消除这些障碍是公立高校治理法制化的当然课题。　　四、确立大学自治制度，打通校规合法化的渠道　　法国、德国都是通过建立大学公法人制度，实现大学自治，日本从2004年4月起对其所属全部87所国立大学赋予公法人地位，进行法人化改造，我国台湾地区国立大学的公法人化也在酝酿之中。西方大学自治已经形成了一套完善的法律制度，我国公立高校应该在现有基础上，实行大学自治，将公立高校的法律地位由私法人转换成公法人。　　大学自治制度中，大学自治、公法人、大学成员的民主管理、行政主体、立法权这几个因素不可或缺地紧密联系在一起。大学自治是国家对高校实行间接治理的方式，基于特定的原因，国家授权大学成员自我管理内部事务，大学因此有较大的独立性，这种独立性的承认表现为一种形式，就是赋予大学公法人地位，大学自治和大学的公法人地位是一种类似于内容和形式的关系。大学自治的根本在于大学成员对大学事物形成决定性影响，即民主管理，除了大学内重大事项决定权，还表现为立法权和执行权，立法权体现为订立学校规章。　　(一)法律依据的选择　　法治国家理念下，自治制度的确立需要法律的明确授权，大学自治也不例外。我国在高校的法人化改造过程中虽然没有产生高校的公法人地位，但《中华人民共和国高等教育法》还是给大学自治留下了充分的空间，该法第11条规定，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”　　抛开《中华人民共和国高等教育法》的其他内容，对该条的含义进行孤立解读就会发现，此条完全是大学自治制度的精确概括，“依法自主办学”意指高校的法人地位，“实行民主管理”瞄准大学成员对高校事务发挥决定性影响。这一条的存在是我国具备了大学自治的法律基础。之所以在《中华人民共和国高等教育法》实施以后我国没有产生大学自治制度，是因为我们建立的大学法人为私法人，并非公法人，大学成员对大学的民主管理也没有具体落实。　　(二)公立高校公法人地位的确立　　高校公法人制度的建立可以通过两种途径，一种是单独进行公法人制度立法，规定公法人具备的条件，凡是符合条件的都属于公法人；另一种是在某项高等教育立法中明确高校的公法人地位。依现在的形势，后者的可行性程度更高，更加快捷。我国正起草《学校法》，在此法中关于高等教育的部分规定公立高校的公法人地位，应该是一个恰当的时机。　　(三)高校成员对高校的民主管理　　大学自治权的范围在各国并不一致，有较大的弹性空问，但其核心是学术自由，高校的民主管理制度要围绕学术自由，建立民主管理机构，行使民主管理权。　　(四)学校规章的制定　　规章包括教师的管理制度和学生的管理制度。规章的法律约束力来源于高校内的局部民主基础和大学成员契约性权利让渡，它的制定必须是大学成员的集体意思表示，而不是现在的校长的权限。因此，在学校规章的制定程序上，教师的管理制度由选举产生的教职工代表组成的教职工代表大会制定通过，学生管理制度(校规)由选举产生的学生代表和教职工代表共同参加的大会制定通过，才能够体现规章制定的民主基础，并保证规章的合法性。　　校规是学生需要遵守的法律体系的一个环节，保证校规内容的合法还需要注意以下问题：　　法律保留原则的遵守。大学自治的范围是有限的，这决定了校规只能对学生产生有限度的约束，学生仍然是国家的公民，学生的基本权利仍然受宪法保护，对学生基本权利产生影响的事项应该由全国人大及其常委会制定的法律规定。如开除学籍，这种处分影响了学生的受教育权，受教育权是宪法保护的公民的基本权利，为体现对基本权利的尊重和公民重要权利的保护，对学生进行开除学籍处分应该由法律做出规定。法律保留的范围同时也是大学自治的禁区，只有对法律保留的事项做出清晰的界定以后，剩余的空间才可能是大学自治的区域。　　在自治的范围内制定自主型校规。自主型校规是校规的重要内容，但该部分内容必须在大学自治的范围内，不得超越大学自治的内容范畴。　　不得违背上位法。我国的相关教育法律、行政法规和规章都是公立高校的运行规则，对高校和学生起着规范作用，相对于校规，它们是上位法，公立高校的校规不得与这些上位法相冲突。另外，高校校规应该准确解读上位法的立法意图，保持与上位法立法意图上的一致，如果违背上位法的规定，就会导致校规的无效。比如，学位是对学生的学术水平的评价，影响学生的学位的事项也就应该是学术事项，但我国公立高校几乎一致地将学位与学生处分挂钩，有的校规规定对给与记过以上处分的学生不授予学位，这似乎看起来合理的事情，却蕴含着逻辑的矛盾。给与学生处分的主要原因是学生的行为构成犯罪、违法或者造成其他对社会秩序、学校秩序的损害，并非学术问题，以与学术不相关的因素影响学生的学位，等于扩大了影响学位授予的因素的范围，不符合《中华人民共和国学位条例》的立法本意，造成校规与上位法的实质冲突。　　上级部门对校规的审查监督。公立高校校规的合法性需要检验，上级部门的监督是重要内容，校规制定以后，应报教育行政主管部门，并由其组织专门人员对校规的合法性进行审查。　　五、结语　　依法治国要求明确公立高校校规的法律地位，并理顺相关的法律问题。我国现有公立高校校规的法律地位不明晰，原因在于公立高校本身的法律地位定位不准确，公立高校在脱离政府的直接管理后没有引人大学自治制度，不能获得立法权和行政主体资格，致使校规的法律地位与应然状态产生差距。应该建立大学自治制度，承认公立高校的公法人地位。公立高校实行民主管理，高校成员权利让渡所达成的“社会契约”使校规的制定权具备合法性，校规因而成为学生的法律。大学自治的范围是有限的，应该由全国人大或其常委会对法律保留的事项做出规定，厘清大学自治的空间，公立高校在自治的范围内制定自主型校规。不论是传接型校规还是自主型校规，都应该与法律、行政法规和教育部的规章保持一致，上级教育行政部门应该积极行使对公立高校的检查监督权，确保校规的合法性。